目前，我國煤層氣開采出來的量和資源存儲量嚴(yán)重不成正比。”這是中國石油大學(xué)天然氣領(lǐng)域?qū)＜覄⒁丬妼γ簩託忾_發(fā)現(xiàn)狀的看法。事實也的確如此，2012年國內(nèi)煤層氣產(chǎn)量126億立方米，未完成當(dāng)年155億立方米的發(fā)展目標(biāo)，利用量不足2012年天然氣表觀消費(fèi)量的1/4。而礦權(quán)紛爭成了業(yè)內(nèi)公認(rèn)制約煤層氣發(fā)展的一大因素。
“由于涉及到地方煤礦企業(yè)、央企、民企、地方政府等多方的利益糾葛，在已經(jīng)有礦權(quán)和氣權(quán)的區(qū)塊解決問題非常困難。我建議選取一個尚未給予開采權(quán)的區(qū)域作為試點(diǎn)，探索出一種模式，再在整個行業(yè)內(nèi)推廣。”劉毅軍對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者表示。
煤層氣難開難在多方的利益糾葛
所謂煤層氣又稱煤礦瓦斯，主要以吸附、溶解或游離狀態(tài)賦存于煤層及固巖中，屬于非常規(guī)油氣資源。雖其無色、無味、無臭，但達(dá)到一定濃度時，能使人因缺氧而窒息，并能發(fā)生燃燒或爆炸。但近年來隨著我國在非常規(guī)天然氣領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展，“談瓦色變”大有改觀。煤層氣作為天然氣的補(bǔ)充，成為了一種重要的綠色清潔能源。
據(jù)國家發(fā)展改革委能源研究所專家介紹，所謂的礦權(quán)紛爭，實際上指的是“礦業(yè)權(quán)重置”現(xiàn)象。即同一礦區(qū)的煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)分屬不同礦權(quán)人。造成這一現(xiàn)象的根本原因是我國的煤炭礦權(quán)和煤層氣礦權(quán)實行獨(dú)立的審批登記制。
根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣，屬于一級管理，只能經(jīng)由國土資源部登記發(fā)證。煤炭探礦權(quán)實施的則是國土資源部及所在地省二元管理體制。按照法律規(guī)定，年產(chǎn)120萬噸以下的煤礦由各省市批準(zhǔn)登記發(fā)證，年產(chǎn)120萬噸以上的由國土資源部批準(zhǔn)登記發(fā)證。在信息不充分的情況下，就容易出現(xiàn)同一礦區(qū)的煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)分屬不同礦權(quán)人的現(xiàn)象，也就是人們常說的煤層氣礦權(quán)紛爭的來源。
正因為煤層氣與煤炭相生相伴，所以在兩種礦產(chǎn)資源開采的過程中，必然出現(xiàn)“采煤動氣”、“采氣動煤”現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，同一礦區(qū)的兩個不同礦業(yè)權(quán)所有人，往往是從自己的最大化利益出發(fā)來做選擇。依附于“同一片土地”的兩種不同礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，各自做著不同的設(shè)想和規(guī)劃，直接導(dǎo)致權(quán)利行使之間的矛盾與沖突，即無論煤炭礦業(yè)權(quán)人或者煤層氣礦業(yè)權(quán)人，任何一方權(quán)利的正常、完全行使均會影響到另一方權(quán)利的正常運(yùn)行。
正如劉毅軍對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者所說，一塊煤層氣礦區(qū)的開采往往涉及到煤炭企業(yè)、煤層氣企業(yè)、地方政府等多重利益糾葛，要厘清其間的關(guān)系非常之困難。
理清煤層氣礦權(quán)問題需從立法入手
1998年國土資源部成立，各項規(guī)章制度漸趨統(tǒng)一，煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實行登記制。蕭條中的煤炭企業(yè)此時基本無暇顧及煤層氣，中聯(lián)煤層氣公司與中石油順理成章地登記了大部分煤層氣區(qū)塊。這就造成了絕大部分煤田的煤炭開采權(quán)屬于煤炭企業(yè)，而煤層氣勘采權(quán)則屬于中央企業(yè)。
2006年以來，中國較早從事煤層氣開采利用并獲得成功的山西晉煤集團(tuán)不斷被中石油和中聯(lián)投訴。中聯(lián)、中石油認(rèn)為晉煤集團(tuán)越界開采煤層氣侵犯了其擁有的煤層氣勘探開采權(quán);而晉煤集團(tuán)則認(rèn)為煤炭企業(yè)擁有開采煤炭伴生資源的權(quán)利，如不對煤層氣進(jìn)行開采利用，將導(dǎo)致煤炭生產(chǎn)無法進(jìn)行，同時也是對資源的極大浪費(fèi)。
由于近幾年類似的紛爭不絕于耳，今年3月，國家能源局出臺了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》，明確提出了“煤炭遠(yuǎn)景區(qū)實施‘先采氣、后采煤’，優(yōu)先進(jìn)行煤層氣地面開發(fā)。”“已設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)但尚未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，經(jīng)勘查具備煤層氣地面規(guī)�；_發(fā)條件的，應(yīng)依法辦理煤層氣勘查或開采許可證手續(xù)，由煤炭礦業(yè)權(quán)人自行或采取合作等方式進(jìn)行煤層氣開發(fā)。在已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，根據(jù)國家煤炭建設(shè)規(guī)劃5年內(nèi)需要建設(shè)煤礦的，按照煤層氣開發(fā)服務(wù)于煤炭開發(fā)的原則，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式，保證煤炭資源開發(fā)需要，并有效開發(fā)利用煤層氣資源。”
盡管政策已然出臺，但業(yè)內(nèi)卻普遍認(rèn)為，僅僅依靠發(fā)文解決不了煤層氣礦權(quán)紛爭的根本問題。“‘礦權(quán)’的主要問題在于，在法律上氣權(quán)和礦權(quán)是分開的，這兩個權(quán)利不統(tǒng)一，利益紛爭永遠(yuǎn)都存在。從提高效率的角度看，我建議還應(yīng)該把氣權(quán)和礦權(quán)統(tǒng)一起來，‘氣隨煤走’，以開采煤炭為主導(dǎo)，當(dāng)遇到的煤層氣濃度低的時候把它‘放掉’，煤層氣濃度高的時候再進(jìn)行開采。”李朝林告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者。
而劉毅軍認(rèn)為：“在已有的礦業(yè)權(quán)交織的地區(qū)，要想把問題解決不太容易。因為已有的利益格局已然形成，去觸碰它很難。最好的辦法或許是在尚未進(jìn)行煤炭和煤層氣開采的區(qū)塊進(jìn)行試點(diǎn)，在法律、制度和政策上進(jìn)行探索，也從而培育一批實力較強(qiáng)的企業(yè)，推動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”
煤層氣開采呼吁更多的政策“關(guān)懷”
“新36條”頒布后，民營企業(yè)進(jìn)入能源領(lǐng)域的熱情不斷高漲，在煤層氣開發(fā)領(lǐng)域自然也不例外。但多位專家在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報采訪時紛紛表示，由于目前煤層氣開發(fā)普遍虧損，有待國家更進(jìn)一步地扶持，民企貿(mào)然進(jìn)入，恐怕很難有功而返。
目前我國對于煤層氣產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼包括：對煤層氣抽采企業(yè)實行增值稅先征后退政策,稅款由企業(yè)專項用于煤層氣技術(shù)研究和擴(kuò)大再生產(chǎn),不征收企業(yè)所得稅;煤層氣企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅;對中外合作開采煤層氣的企業(yè),從開始獲利年度起,第一、二年免征企業(yè)所得稅,第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅;煤層氣價格由供需雙方協(xié)商確定,國家不限價。另外政府每年提供30億元國債資金用于煤礦安全技術(shù)改造項目,其中大部分資金用于煤礦瓦斯治理;煤層氣發(fā)電不僅優(yōu)先上網(wǎng),同時享受脫硫補(bǔ)貼電價,上網(wǎng)電價比正常價格高0.15元/千瓦時;中央財政對煤層氣開采按0.2元/立方米進(jìn)行補(bǔ)貼等等。
然而在過去幾年，煤層氣開發(fā)企業(yè)曾多次申請?zhí)岣哐a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，“如果財政補(bǔ)貼的力度不加大，民營企業(yè)進(jìn)入煤層氣領(lǐng)域還是非常艱難的。”李朝林告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者。 ”
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