近年來(lái)，我國(guó)天然氣對(duì)外依存度連年攀高，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強(qiáng)的管制色彩，燃?xì)舛▋r(jià)沿循傳統(tǒng)的政府管制定價(jià)方式，不利于資源性產(chǎn)品市場(chǎng)化改革。而日本在97%的燃?xì)庑枰M(jìn)口的情況下，通過(guò)不斷的市場(chǎng)化改革，逐步發(fā)展其自身獨(dú)特的一套管理模式，較好地滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)電力、工商業(yè)和居民用戶(hù)的需求。
2014年4月中旬，國(guó)經(jīng)中心與中國(guó)城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)聯(lián)合訪問(wèn)了日本主要城市燃?xì)馄髽I(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其逐步放松上中下游燃?xì)鈨r(jià)格管制、建立公開(kāi)透明的調(diào)價(jià)機(jī)制、分類(lèi)定價(jià)、簡(jiǎn)化政府監(jiān)管程序、強(qiáng)制實(shí)施管網(wǎng)公平接入等改革措施對(duì)中國(guó)有一定借鑒意義。
日本燃?xì)馐袌?chǎng)化改革五方面措施
受資源條件限制，日本天然氣嚴(yán)重依賴(lài)海外進(jìn)口，且本土山丘多，地震頻發(fā)，也無(wú)法修建長(zhǎng)輸跨境管道，使其國(guó)內(nèi)形成了以發(fā)電和工業(yè)用氣為主的消費(fèi)市場(chǎng)，燃?xì)獾南M(fèi)主體主要集中在城市。鑒于上述特征，日本政府不得不放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，鼓勵(lì)和支持更多企業(yè)參與到海外尋找氣源、建設(shè)LN G (液化天然氣)接收站和配氣管網(wǎng)以及提供分銷(xiāo)零售服務(wù)。
第一，以解除市場(chǎng)準(zhǔn)入管制為先導(dǎo)，逐步放松上中下游燃?xì)鈨r(jià)格管制。20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本政府通過(guò)四次市場(chǎng)化改革，逐步解除燃?xì)馐聵I(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，允許更多新加入者進(jìn)入燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)，比如鼓勵(lì)支持日本貿(mào)易商、電力公司、燃?xì)夤镜雀黝?lèi)企業(yè)直接參與天然氣進(jìn)口經(jīng)營(yíng)，逐步降低政府價(jià)格管制的用氣量門(mén)檻，放任燃?xì)鈨r(jià)格由供需雙方協(xié)商決定，從而保證供應(yīng)氣源的多元化和相對(duì)低廉的燃?xì)饨K端價(jià)格。
第二，建立公開(kāi)透明的調(diào)價(jià)機(jī)制，確保燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈上下游順價(jià)通暢。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，燃?xì)馄髽I(yè)按照成本加成法制定價(jià)格時(shí)，必須尊重公眾的知情權(quán)，及時(shí)向公眾公示具體的價(jià)格公式和調(diào)價(jià)方法。為此，燃?xì)夤⿷?yīng)商采用了成熟透明的原料費(fèi)用調(diào)整機(jī)制，即根據(jù)外匯匯率和國(guó)際原料價(jià)格的波動(dòng)每三個(gè)月對(duì)原料成本進(jìn)行修正，以確保燃?xì)馐蹆r(jià)能夠及時(shí)反映上游原料成本變化，幫助企業(yè)降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
第三，依據(jù)用戶(hù)類(lèi)型和負(fù)荷特點(diǎn)分類(lèi)定價(jià)，確保燃?xì)鈨r(jià)格能反映真實(shí)使用成本。日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》要求，燃?xì)馄髽I(yè)制定價(jià)格時(shí)，要事先預(yù)測(cè)總成本 (包括合理的經(jīng)營(yíng)成本和利潤(rùn)回報(bào))，在功能性成本分?jǐn)偟幕A(chǔ)上，按照用戶(hù)消費(fèi)量、使用類(lèi)型和負(fù)荷曲線制定燃?xì)鈨r(jià)格清單，即根據(jù)對(duì)用戶(hù)所提供的不同服務(wù)和負(fù)荷特點(diǎn)來(lái)確定銷(xiāo)售價(jià)格，從而使燃?xì)鈨r(jià)格真實(shí)反映出因服務(wù)條件的不同而造成的不同成本。
第四，盡量簡(jiǎn)化政府的監(jiān)管程序，依托公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)審查價(jià)格合理性。在審查燃?xì)鈨r(jià)格清單方面，日本政府盡量簡(jiǎn)化監(jiān)管程序，只有在燃?xì)馄髽I(yè)提出漲價(jià)申請(qǐng)時(shí)才會(huì)啟動(dòng)審查程序，且準(zhǔn)許企業(yè)先自行評(píng)價(jià)，再報(bào)請(qǐng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省(M ETI)審查，審查依托公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，集合利益相關(guān)方看法，確保燃?xì)鈨r(jià)格經(jīng)過(guò)充分評(píng)估論證，并依照《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定做出審批意見(jiàn)。倘若提價(jià)后企業(yè)利潤(rùn)被認(rèn)為偏高，則由政府督促企業(yè)返利或指導(dǎo)其降價(jià)。
第五，強(qiáng)制實(shí)施管網(wǎng)公平接入制度，降低管網(wǎng)輸配的壟斷價(jià)值。在管道經(jīng)營(yíng)方面，日本并不限制燃?xì)夤尽㈦娏净蛸Q(mào)易公司建立自己的管網(wǎng)，只需要在投建時(shí)報(bào)政府審議即可。由于不存在管網(wǎng)容量限制，日本《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，城市燃?xì)夤芫W(wǎng)可由第三方公平接入，輸送費(fèi)用按照管網(wǎng)擁有者自己輸送成本計(jì)算。譬如，東京電力公司可以公平接入東京燃?xì)夤具\(yùn)營(yíng)的管網(wǎng)系統(tǒng)，把外購(gòu)的進(jìn)口燃?xì)庵苯訌慕邮照据斔偷狡鋿|京的各個(gè)燃?xì)怆姀S，東京燃?xì)夤静坏镁芙^或提價(jià)。
應(yīng)允許新進(jìn)入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)
近年來(lái)，我國(guó)天然氣對(duì)外依存度連年攀高，而城市燃?xì)忸I(lǐng)域仍存在較強(qiáng)的管制色彩，燃?xì)舛▋r(jià)沿循傳統(tǒng)的成本加成的政府管制定價(jià)方式，這與日本燃?xì)舛▋r(jià)情況有一定相似性。因此，日本燃?xì)馐袌?chǎng)化改革的做法，對(duì)我國(guó)正在推動(dòng)的資源性產(chǎn)品市場(chǎng)化改革具有一定啟示與借鑒意義。
首先，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，允許燃?xì)夤九c大型用戶(hù)直接交易。日本燃?xì)馐袌?chǎng)化改革進(jìn)程中一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)是放松市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，允許新進(jìn)入者參與燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)，從而對(duì)放松價(jià)格管制提供了市場(chǎng)基礎(chǔ)。
當(dāng)前，我國(guó)燃?xì)馍现邢掠味紱](méi)有完全放開(kāi)，尤其是上游和中游幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經(jīng)營(yíng)，這種準(zhǔn)入管制已經(jīng)影響到下游工業(yè)和商業(yè)用戶(hù)的燃料選擇，時(shí)常出現(xiàn)的“氣荒”問(wèn)題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國(guó)要想提高天然氣在一次能源消費(fèi)中的比重，首要的是保證氣源供應(yīng)的多元化，這要求加快放開(kāi)上游企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)更多企業(yè)參與到天然氣開(kāi)采和貿(mào)易中來(lái)。日本的經(jīng)驗(yàn)做法是在引入新參與者后，允許燃?xì)夤九c大型用戶(hù)直接交易，促使燃?xì)鈨r(jià)格由供需市場(chǎng)決定。我國(guó)在放松城市燃?xì)馐袌?chǎng)準(zhǔn)入管制后，意味著確立了城市燃?xì)馄髽I(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了一個(gè)適度競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)市場(chǎng)，此時(shí)還應(yīng)允許燃?xì)夤┬桦p方直接談判議價(jià)，提高用戶(hù)對(duì)燃?xì)夤⿷?yīng)商的選擇權(quán)和議價(jià)能力。
其次，強(qiáng)化燃?xì)鈨r(jià)格透明監(jiān)管，允許按用氣量和使用類(lèi)型分類(lèi)定價(jià)。日本政府通過(guò)《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》規(guī)定，燃?xì)夤颈仨毾蚬娞峁┩该鞯膬r(jià)格公式和調(diào)價(jià)程序，讓用戶(hù)能清晰認(rèn)識(shí)到燃?xì)獾膬r(jià)格構(gòu)成，以減少用戶(hù)的不理解和抵觸情緒;同時(shí)還允許燃?xì)夤景凑沼脷饬亢褪褂妙?lèi)型分類(lèi)定價(jià)，通過(guò)制定各類(lèi)負(fù)荷契約，盡可能降低交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象出現(xiàn)。
盡管我國(guó)上游燃?xì)忾T(mén)站價(jià)格采取了市場(chǎng)凈回值的辦法，但是門(mén)站價(jià)格仍是包含了原料價(jià)格、長(zhǎng)輸費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)成本的捆綁價(jià)格，功能性成本沒(méi)有較好的細(xì)分，這不利于原料成本變動(dòng)向下游環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)，而零售環(huán)節(jié)政府定價(jià)也加劇了燃?xì)馍舷掠雾槂r(jià)的難度。在終端用戶(hù)環(huán)節(jié)，盡管燃?xì)鈨r(jià)格按照用戶(hù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)定價(jià)，但是并未采用國(guó)際上通行的依供氣成本高低的原則定價(jià)，而是更多地體現(xiàn)了燃?xì)獾母＠裕扇×嗣裼玫蛢r(jià)而工商業(yè)高價(jià)的定價(jià)，使得燃?xì)庑袠I(yè)存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，并且不利于能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和大氣質(zhì)量的改善。
再次，強(qiáng)制燃?xì)夤芫W(wǎng)公平接入，允許企業(yè)自由申請(qǐng)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)新的管網(wǎng)。盡管日本燃?xì)夤芫W(wǎng)服務(wù)并沒(méi)有從燃?xì)馄髽I(yè)分離出來(lái)，致使燃?xì)夤救韵蛴脩?hù)提供一個(gè)捆綁價(jià)格，但是日本政府用法律手段限制燃?xì)夤纠霉芫W(wǎng)資源壟斷牟利，而且強(qiáng)制燃?xì)夤镜墓芫W(wǎng)服務(wù)按同等成本向其他公司公平開(kāi)放，這樣即便不采取管運(yùn)分離，也能保證燃?xì)鈨r(jià)格的公平合理。
目前，我國(guó)長(zhǎng)輸管網(wǎng)大都掌握在中石油和中石化手中，沒(méi)有形成互聯(lián)互通的開(kāi)放網(wǎng)絡(luò);下游城市配氣管網(wǎng)則掌握在各城市燃?xì)馄髽I(yè)手中，也不是一個(gè)連通開(kāi)放的體系。目前，國(guó)家能源局已頒布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》，但配套政策和實(shí)施細(xì)則尚待進(jìn)一步研究和落實(shí)，日本用嚴(yán)格的法律手段促進(jìn)油氣公司信息公開(kāi)和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。
最后，盡量減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，充分保障燃?xì)庥脩?hù)的合理權(quán)益。20世紀(jì)90年代，日本政府通過(guò)兩次修正《燃?xì)夤檬聵I(yè)法》，其目的在于減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接行政干預(yù)，增加燃?xì)馄髽I(yè)競(jìng)爭(zhēng)性和信息披露，進(jìn)一步降低城市燃?xì)鈨r(jià)格，以保障燃?xì)庀M(fèi)者權(quán)益。日本政府的監(jiān)管做法是，如果燃?xì)馄髽I(yè)降低價(jià)格，則取消費(fèi)用審批過(guò)程中M ET I的直接干預(yù)，而采用公告制度;如果燃?xì)馄髽I(yè)計(jì)劃提高燃?xì)鈨r(jià)格，在具體實(shí)施前，新價(jià)格則必須經(jīng)過(guò)ME T I的審批。
目前，我國(guó)燃?xì)鈨r(jià)格受到中央政府和地方政府的雙重管制，行政干預(yù)較大，這不僅增加主管部門(mén)的工作難度，而且還不能有效保障燃?xì)庥脩?hù)的合理利益。為此，我國(guó)需借鑒日本的可行做法，通過(guò)完善燃?xì)庑袠I(yè)法律法規(guī)，進(jìn)一步放松價(jià)格管制，增加行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性和信息披露，切實(shí)促進(jìn)燃?xì)獬杀窘档�，提高燃�(xì)庀M(fèi)者的社會(huì)福利。
(作者單位：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心)
(劉向東 景春梅)
發(fā)布信息
