巖氣監(jiān)管的缺失，是當(dāng)前中國頁巖氣發(fā)展的最大障礙。為此，應(yīng)盡快建立相關(guān)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加大市場監(jiān)管力度，完善環(huán)境監(jiān)管。
“現(xiàn)在中國能源領(lǐng)域?qū)⒄吆捅O(jiān)管混為一談，沒有獨立的能源監(jiān)管體系，更談不上獨立的頁巖氣監(jiān)管體系。”日前，中國石油(601857,股吧)大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成在中國能源網(wǎng)主辦的“2012非常規(guī)油氣合作伙伴峰會”上對本刊記者表示，監(jiān)管的缺失是當(dāng)前中國頁巖氣發(fā)展的最大障礙。
不過，2012年11月22日，我國在頁巖氣監(jiān)管領(lǐng)域走出了實實在在的一步。當(dāng)日，國土資源部出臺了《關(guān)于加強頁巖氣資源勘察開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，雖然這只是一個頁巖氣監(jiān)督監(jiān)管的規(guī)范性文件。
國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心主任張大偉表示：“我們要通過頁巖氣這個新生事物，推動油氣資源乃至整個能源監(jiān)管體系的建立。”
建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
面對能源市場主體的多元化，政府似乎還沒有完全適應(yīng)，法律、制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位。而這三項是監(jiān)管的基礎(chǔ)、核心和依據(jù)。
所以，如果要加強頁巖氣監(jiān)管，面臨著規(guī)章制度設(shè)計的挑戰(zhàn)，其中包括管理機構(gòu)、管理體系應(yīng)該如何設(shè)置，現(xiàn)有管理機構(gòu)的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協(xié)調(diào)由誰完成等。這需要從國家層面進行頂層設(shè)計。
張大偉認(rèn)為，頁巖氣發(fā)展到現(xiàn)在真正的問題不是資金和技術(shù)問題，而是制度和體制問題。他算了一下，中國至少有七個部委涉及頁巖氣管理問題，如果能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組合起來的頁巖氣勘探開發(fā)利用制度也就完備了。
“為頁巖氣監(jiān)管建立一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是非常有必要的，甚至對一個概念或術(shù)語都要好好推敲。我們正抓緊成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會，把整個監(jiān)管體系框架搭建好。”國家能源局油氣司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
除了國家能源局之外，國土資源部正在制定頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)初步形成，分為七大方面22項內(nèi)容，內(nèi)容包括野外地質(zhì)勘察、實驗測試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測井等方面。
“下一步我們準(zhǔn)備把它上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我們希望那些非油氣企業(yè)看到這個標(biāo)準(zhǔn)，如同拿到一本說明書，來完成前期的勘探工作。”張大偉介紹說。
另外，政府部門間的政策標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏協(xié)調(diào)性。例如，2012年11月財政部出臺的《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》，從補貼角度對頁巖氣做出了嚴(yán)格的限定。而國土資源部出于工作需要的頁巖氣定義則沒給出定量指標(biāo)。
如果開采頁巖氣只有符合那些條件才能拿到補貼的話，那只有不到三分之一，也就是5萬億~7萬億立方米能拿到補貼。
強化市場監(jiān)管
頁巖氣作為獨立礦種的最大意義就是允許多種經(jīng)營主體進入油氣領(lǐng)域，這在油氣領(lǐng)域撕開了一個口子。
如果按照頁巖氣“十二五”規(guī)劃，到2020年頁巖氣產(chǎn)量要達到600億到1000億立方米的話，張大偉認(rèn)為：“沒有10萬平方公里，不打2萬口井，不投入4000億到6000億元人民幣，實現(xiàn)不了這樣的目標(biāo)。”
多種主體進入給市場帶來充分競爭的同時，也給政府監(jiān)管帶來了難度，但是對于我國來說，市場化開發(fā)頁巖氣絕對是明智的選擇。
頁巖氣的市場監(jiān)管改革對整個油氣乃至能源監(jiān)管機構(gòu)的改革具有象征意義。而在市場監(jiān)管方面，價格市場化、管道公平準(zhǔn)入、不同主體平等競爭則是監(jiān)管重點。
成熟的并購和產(chǎn)權(quán)交易機制，對美國頁巖氣的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。另外，頁巖氣在中國已經(jīng)是獨立礦種，其流轉(zhuǎn)與常規(guī)油氣礦權(quán)沖突不大。所以，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉認(rèn)為，建立“以市場方式進入、以市場方式退出”的礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場，不僅有利于保證投資的連續(xù)性，而且也可以為探索常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗。
當(dāng)然，為了防止過度炒作礦權(quán)，可以對頁巖氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制定必要的規(guī)制和流程，如應(yīng)到相關(guān)部門備案，滿足一定期限或者達到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)。
已有的管道經(jīng)營者能不能對其他的頁巖氣開采者進入這個管道提供一個公平、零障礙、無歧視的準(zhǔn)入原則，是現(xiàn)在頁巖氣開發(fā)在市場監(jiān)管當(dāng)中的一個重點內(nèi)容。
除了就地利用或變成液化天然氣運輸外，頁巖氣主要通過管道運輸。張永偉表示，政府應(yīng)制定管道利用的無障礙準(zhǔn)入原則，防止輸送收費的壟斷，加大對頁巖氣管道及其相關(guān)設(shè)施建設(shè)的投資，鼓勵多元投資主體進入。
同時，頁巖氣的價格也是政策體系的關(guān)鍵。目前，天然氣的價格是政府定價，而剛剛頒布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了頁巖氣的出廠價格將實行市場定價。這是一個重大變革。
一旦頁巖氣真正跳出“國家定價”與市場價接軌，等于將變相扶持中國的頁巖氣開發(fā)企業(yè)，但具體怎么實施有待明確。
亟待加強環(huán)境監(jiān)管
頁巖氣開發(fā)面臨的主要環(huán)境問題包括壓裂液是否會造成地下水污染、甲烷氣體是否會泄漏、頁巖氣開發(fā)是否會大量消耗水資源等。
但從美國的實踐來看，還沒有發(fā)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)給環(huán)境帶來顯著負(fù)面影響。盡管如此，我們在頁巖氣勘察開發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問題。
這就要求政府盡快完善監(jiān)管制度和實施細(xì)則，如制定頁巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國經(jīng)驗，明確開發(fā)公司披露壓裂液的成分。
事實上，頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境問題已受到監(jiān)管部門的重視。環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負(fù)責(zé)人對本刊記者表示：“在頁巖氣開采初期，環(huán)境監(jiān)管尤其要跟上，特別是要在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行環(huán)境管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對頁巖氣開發(fā)的特點，研究確定相應(yīng)的環(huán)保準(zhǔn)入條件，以及環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，堅持頁巖氣開發(fā)與環(huán)境保護同步，保護與發(fā)展同步， 預(yù)防為主， 科學(xué)發(fā)展。”“針對不同區(qū)域的環(huán)境生態(tài)特點及敏感脆弱程度，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)要求，以及可能的突出環(huán)境問題，分區(qū)域分類推進頁巖氣開發(fā)的環(huán)境管理，從生態(tài)安全保障的角度優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，對那些生物多樣性保護和水資源短缺的地區(qū)尤其要慎重， 要多部門聯(lián)合劃分禁止開發(fā)，限制開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)區(qū)域。”“用環(huán)保優(yōu)化開發(fā)格局和發(fā)展方向，可以起到事半功倍的效果， 同時在開發(fā)中要充分考慮環(huán)境和生態(tài)保護的成本， 要納入開發(fā)中一并考慮，要考慮開發(fā)的性價比。”
要著力加強頁巖氣開采、運輸、儲存和處理全過程中的環(huán)境風(fēng)險評估，不斷提高對頁巖氣開發(fā)利用全過程環(huán)境風(fēng)險科學(xué)認(rèn)知，開展相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險評價研究。
同時，全面開展頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險防控技術(shù)規(guī)范體系研究，根據(jù)不同地質(zhì)條件、不同開采方式及頁巖氣開發(fā)利用各環(huán)節(jié)不同特點，研究制定符合我國國情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)規(guī)范體系。
專家還表示，應(yīng)研究建立和完善頁巖氣開發(fā)規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等全過程的監(jiān)管機制。
在具體監(jiān)管過程中，我們要吸取其他領(lǐng)域開發(fā)的一些教訓(xùn)，做到監(jiān)管的公開、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監(jiān)管隊伍。目前，國內(nèi)監(jiān)管體制缺失的直接因素是政府監(jiān)管人數(shù)不足。目前，國內(nèi)與監(jiān)管相關(guān)的職能部門人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50人，面對石油產(chǎn)量第四、天然氣產(chǎn)量第六的能源大國，絕對力不從心。而美國得克薩斯州監(jiān)管人數(shù)是2400人，每年現(xiàn)場監(jiān)管油氣領(lǐng)域11萬人次。
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