“現(xiàn)在中國(guó)能源領(lǐng)域?qū)⒄吆捅O(jiān)管混為一談，沒(méi)有獨(dú)立的能源監(jiān)管體系，更談不上獨(dú)立的頁(yè)巖氣監(jiān)管體系。”日前，中國(guó)石油大學(xué)中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成在“2012非常規(guī)油氣合作伙伴峰會(huì)”上表示，監(jiān)管的缺失是當(dāng)前我國(guó)頁(yè)巖氣發(fā)展的最大障礙。
不過(guò)，就在去年11月22日，我國(guó)在頁(yè)巖氣監(jiān)管領(lǐng)域走出了實(shí)實(shí)在在的一步。當(dāng)日，國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，雖然這只是一個(gè)頁(yè)巖氣監(jiān)督監(jiān)管的規(guī)范性文件。
國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心主任張大偉表示：“我們要通過(guò)頁(yè)巖氣這個(gè)新生事物，推動(dòng)油氣資源乃至整個(gè)能源監(jiān)管體系的建立。”
建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)
面對(duì)能源市場(chǎng)主體的多元化，政府似乎還沒(méi)有完全適應(yīng)，法律、制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺位。而這三項(xiàng)是監(jiān)管的基礎(chǔ)、核心和依據(jù)。
所以，如果要加強(qiáng)頁(yè)巖氣監(jiān)管，面臨著規(guī)章制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)，其中包括管理機(jī)構(gòu)、管理體系應(yīng)該如何設(shè)置，現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)的職能是否能完全覆蓋這些管理，它們之間的職能協(xié)調(diào)由誰(shuí)完成等。這需要從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
張大偉認(rèn)為，頁(yè)巖氣發(fā)展到現(xiàn)在真正的問(wèn)題不是資金和技術(shù)，而是制度和體制問(wèn)題。他算了一下，目前至少有7個(gè)部委涉及頁(yè)巖氣管理，如果能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組合起來(lái)的頁(yè)巖氣勘探開發(fā)利用制度也就完備了。
“為頁(yè)巖氣監(jiān)管建立一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是非常有必要的，甚至對(duì)每一個(gè)概念或術(shù)語(yǔ)都要好好推敲。我們正抓緊成立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，把整個(gè)監(jiān)管體系框架搭建好。”國(guó)家能源局油氣司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
除了國(guó)家能源局之外，國(guó)土資源部正在制定頁(yè)巖氣勘探開發(fā)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)目前已經(jīng)初步形成，分為七大方面22項(xiàng)內(nèi)容，內(nèi)容包括野外地質(zhì)勘查、實(shí)驗(yàn)測(cè)試、編圖、地震、鉆井、壓裂、完井、測(cè)井等方面。
“下一步我們準(zhǔn)備把它上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我們希望那些非油氣企業(yè)看到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如同拿到一本說(shuō)明書，來(lái)完成前期的勘探工作。”張大偉介紹說(shuō)。
強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管
頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種的最大意義就是允許多種經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入油氣領(lǐng)域，這在油氣領(lǐng)域撕開了一個(gè)口子。
多種主體進(jìn)入給市場(chǎng)帶來(lái)充分競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也給政府監(jiān)管帶來(lái)了難度，但是對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化開發(fā)頁(yè)巖氣絕對(duì)是明智的選擇。
頁(yè)巖氣的市場(chǎng)監(jiān)管改革對(duì)整個(gè)油氣乃至能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革具有象征意義。而在市場(chǎng)監(jiān)管方面，價(jià)格市場(chǎng)化、管道公平準(zhǔn)入、不同主體平等競(jìng)爭(zhēng)則是監(jiān)管重點(diǎn)。
成熟的并購(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，對(duì)美國(guó)頁(yè)巖氣的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。另外，頁(yè)巖氣在我國(guó)已經(jīng)是獨(dú)立礦種，其流轉(zhuǎn)與常規(guī)油氣礦權(quán)沖突不大。所以，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉認(rèn)為，建立“以市場(chǎng)方式進(jìn)入、以市場(chǎng)方式退出”的礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅有利于保證投資的連續(xù)性，而且也可以為探索常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，為了防止過(guò)度炒作礦權(quán)，可以對(duì)頁(yè)巖氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制定必要的規(guī)制和流程，如應(yīng)到相關(guān)部門備案，滿足一定期限或者達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)。
已有的管道經(jīng)營(yíng)者能不能對(duì)其他的頁(yè)巖氣開采者進(jìn)入這個(gè)管道提供一個(gè)公平、零障礙、無(wú)歧視的準(zhǔn)入原則，是現(xiàn)在頁(yè)巖氣開發(fā)在市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)中的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。
除了就地利用或變成液化天然氣運(yùn)輸外，頁(yè)巖氣主要通過(guò)管道運(yùn)輸。張永偉表示，政府應(yīng)制定管道利用的無(wú)障礙準(zhǔn)入原則，防止輸送收費(fèi)的壟斷，加大對(duì)頁(yè)巖氣管道及其相關(guān)設(shè)施建設(shè)的投資，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入。
同時(shí)，頁(yè)巖氣的價(jià)格也是政策體系的關(guān)鍵。目前，天然氣的價(jià)格是政府定價(jià)，而剛剛頒布的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確了頁(yè)巖氣的出廠價(jià)格將實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，這是一個(gè)重大變革。
亟待加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管
頁(yè)巖氣開發(fā)面臨的主要環(huán)境問(wèn)題包括壓裂液是否會(huì)造成地下水污染、甲烷氣體是否會(huì)泄漏、頁(yè)巖氣開發(fā)是否會(huì)大量消耗水資源等。
但從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)頁(yè)巖氣開發(fā)給環(huán)境帶來(lái)顯著負(fù)面影響。盡管如此，我們?cè)陧?yè)巖氣勘查開發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問(wèn)題。
這就要求政府盡快完善監(jiān)管制度和實(shí)施細(xì)則，如制定頁(yè)巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，明確開發(fā)公司披露壓裂液的成分。
事實(shí)上，頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題已受到監(jiān)管部門的重視。環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“在頁(yè)巖氣開采初期，環(huán)境監(jiān)管尤其要跟上，特別是要在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行環(huán)境管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對(duì)頁(yè)巖氣開發(fā)的特點(diǎn)，研究確定相應(yīng)的環(huán)保準(zhǔn)入條件，以及環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，堅(jiān)持頁(yè)巖氣開發(fā)與環(huán)境保護(hù)同步，保護(hù)與發(fā)展同步，預(yù)防為主，科學(xué)發(fā)展。針對(duì)不同區(qū)域的環(huán)境生態(tài)特點(diǎn)及敏感脆弱程度，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)要求，以及可能的突出環(huán)境問(wèn)題，分區(qū)域分類推進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)的環(huán)境管理，從生態(tài)安全保障的角度優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，對(duì)那些生物多樣性保護(hù)和水資源短缺的地區(qū)尤其要慎重，要多部門聯(lián)合劃分禁止開發(fā)、限制開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)區(qū)域。用環(huán)保優(yōu)化開發(fā)格局和發(fā)展方向，可以起到事半功倍的效果，同時(shí)在開發(fā)中要充分考慮環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的成本，要納入開發(fā)中一并考慮，要考慮開發(fā)的性價(jià)比。”
專家還表示，應(yīng)研究建立和完善頁(yè)巖氣開發(fā)規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等全過(guò)程的監(jiān)管機(jī)制。
在具體監(jiān)管過(guò)程中，要吸取其他領(lǐng)域開發(fā)的一些教訓(xùn)，做到監(jiān)管的公開、透明，讓大家廣泛參與。此外，要健全監(jiān)管隊(duì)伍。目前，國(guó)內(nèi)監(jiān)管體制缺失的直接因素是政府監(jiān)管人數(shù)不足。目前，國(guó)內(nèi)與監(jiān)管相關(guān)的職能部門人員加在一起不足100人，除去宣傳和行政人員外不足50 人，面對(duì)石油產(chǎn)量第四、天然氣產(chǎn)量第六的能源大國(guó)，實(shí)在力不從心。
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