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環(huán)境外交:是時(shí)候停止對(duì)中國(guó)的謾罵了

[加入收藏][字號(hào): ] [時(shí)間:2013-04-24  來(lái)源:《中外對(duì)話》  關(guān)注度:0]
摘要:   在中國(guó)的環(huán)境治理中,國(guó)際多邊進(jìn)程的影響是深遠(yuǎn)顯著的,但這一點(diǎn)經(jīng)常被人們忽視。中國(guó)環(huán)境保護(hù)議題,始于1972年派團(tuán)參加斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議UNCHE,這不僅是當(dāng)時(shí)中國(guó)外交的重要一步,更是中國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)...


 

  在中國(guó)的環(huán)境治理中,國(guó)際多邊進(jìn)程的影響是深遠(yuǎn)顯著的,但這一點(diǎn)經(jīng)常被人們忽視。中國(guó)環(huán)境保護(hù)議題,始于1972年派團(tuán)參加斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議(UNCHE),這不僅是當(dāng)時(shí)中國(guó)外交的重要一步,更是中國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法和規(guī)章的起點(diǎn)。

 

  但近年來(lái),國(guó)際環(huán)境多邊進(jìn)程的政治影響似乎顯著下滑。國(guó)際氣候談判在遭遇了哥本哈根的挫折之后,元?dú)獯髠?012年的里約+20地球峰會(huì),也難以再現(xiàn)20年前里約峰會(huì)的盛況,峰會(huì)產(chǎn)出遠(yuǎn)無(wú)法與誕生“三姊妹”公約這樣的外交進(jìn)展相提并論。

 

  國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)形成了雙重期待:既要求其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn),同時(shí)也要求其減排治污的貢獻(xiàn)。中國(guó)的角色也由此開(kāi)始變化。一個(gè)后進(jìn)的“小學(xué)生”形象,變成了一個(gè)予取予求的談判者形象。

 

  于是,中國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理與國(guó)際環(huán)境進(jìn)程,再不是早期的“沖擊-回應(yīng)”范式。中國(guó)的“肌肉”越來(lái)越強(qiáng)健,其對(duì)國(guó)際環(huán)境秩序的塑造能力,似乎超過(guò)了這一秩序能對(duì)中國(guó)環(huán)境政策產(chǎn)生的影響。

 

  然而,認(rèn)為中國(guó)正在環(huán)境外交上趨向保守、強(qiáng)硬的學(xué)派恐怕忽略了一個(gè)有趣的現(xiàn)象:作為“舶來(lái)品”的諸如預(yù)防原則、污染傷害無(wú)邊界原則、公平的責(zé)任分擔(dān)原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則等,這些遙遠(yuǎn)的國(guó)際環(huán)境治理準(zhǔn)則,正在中國(guó)被不斷談及,有些原則甚至已成為國(guó)內(nèi)環(huán)境治理的官方表述。

 

  這些新趨勢(shì),不由讓人發(fā)問(wèn):中國(guó)在國(guó)內(nèi)環(huán)境惡化的情況下,會(huì)否改變?cè)趪?guó)際環(huán)境治理上的態(tài)度?中國(guó)會(huì)否重新定義多邊環(huán)境治理對(duì)本國(guó)的價(jià)值?面對(duì)新形勢(shì),中國(guó)新任的領(lǐng)導(dǎo)集體會(huì)否轉(zhuǎn)變中國(guó)的環(huán)境外交策略?

 

  中國(guó)的環(huán)境挑戰(zhàn)已經(jīng)到達(dá)極限,民眾已經(jīng)無(wú)法容忍進(jìn)環(huán)保"不作為"。不管多么艱難曲折,中國(guó)的國(guó)內(nèi)環(huán)境政策必須向更為嚴(yán)格的方向發(fā)展。這一內(nèi)政變化,如果真能成為現(xiàn)實(shí),恰好與新國(guó)家主席習(xí)近平的表態(tài)一致。3月19日,習(xí)近平主席在接受金磚國(guó)家媒體聯(lián)合采訪時(shí)表示:“中國(guó)將在力所能及范圍內(nèi)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任和義務(wù)”。這是否能夠?yàn)橹袊?guó)環(huán)境外交帶來(lái)漸進(jìn)式的改變,尚待觀察。但確定無(wú)疑的是:中國(guó)環(huán)境外交亟需新思維,這不僅是國(guó)際社會(huì)的期許,更是國(guó)內(nèi)環(huán)境現(xiàn)實(shí)的要求。

 

  另一方面,從國(guó)際角度講,多邊環(huán)境進(jìn)程必須明確自己在促進(jìn)中國(guó)環(huán)境治理中的定位。這些進(jìn)程必須在建構(gòu)國(guó)際環(huán)境法的過(guò)程中善用“巧實(shí)力”、設(shè)計(jì)得更 “聰明”。如果最近在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)框架下展開(kāi)的汞公約談判能為我們提供某些借鑒的話,那恐怕就是:指望僅僅用國(guó)際法倒逼中國(guó)做出大跨步式的政策改變,往往過(guò)于一廂情愿。以汞公約中對(duì)煤電廠大氣排放的規(guī)定為例,中國(guó)很難在國(guó)內(nèi)尚未計(jì)劃或貫徹相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的情況下,就在國(guó)際上做出更大幅度的承諾。

 

  對(duì)國(guó)際制度建構(gòu)來(lái)說(shuō),其設(shè)計(jì)必須建立在對(duì)中國(guó)環(huán)境法律、國(guó)內(nèi)政策運(yùn)行方式、以及中國(guó)外交傳統(tǒng)和行事方式充分理解的基礎(chǔ)之上。否則,將很容易出現(xiàn)國(guó)際預(yù)期與中國(guó)實(shí)際的不對(duì)稱——國(guó)際與國(guó)內(nèi)政策脫節(jié)的病癥。

 

  這種病癥的一個(gè)典型表現(xiàn),是高估作為談判主體的中國(guó)政府,在管理社會(huì)不同利益相關(guān)者、并確保履約的能力。以政府與企業(yè)、個(gè)人的關(guān)系為例,政府的目的通過(guò)出臺(tái)政策達(dá)到,但在貫徹過(guò)程中,往往會(huì)出現(xiàn)各種扭曲現(xiàn)象,甚至導(dǎo)致政府履約失敗。由于無(wú)法有效控制走私者和消費(fèi)者行為,與中國(guó)有關(guān)的猖獗野生動(dòng)物走私,就是一個(gè)典型的例子。

 

  國(guó)際機(jī)制能發(fā)揮的作用當(dāng)然取決于不同公約進(jìn)程的具體情況?傮w來(lái)說(shuō),國(guó)際機(jī)制應(yīng)該起到的是催化和推動(dòng)的作用。為了發(fā)揮這種作用,國(guó)際機(jī)制需要異常精細(xì)和微妙的設(shè)計(jì),其中最重要的是,應(yīng)該努力思考如何讓它與中國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境治理更有效地聯(lián)系起來(lái)。

 

  以國(guó)際氣候談判為例,在減排這樣的核心議題之外,推動(dòng)數(shù)據(jù)透明度(MRV)這樣的問(wèn)題,就能不僅在國(guó)際上加強(qiáng)彼此互信,也有利于推進(jìn)各國(guó)自身盤查家底。再如,《氣候變化框架公約》下的《京都議定書(shū)》,其核心是賦予《公約》附件一國(guó)家全經(jīng)濟(jì)體量化減排目標(biāo)。不可否認(rèn),這種法律框架抓住了溫室氣體減排的主要矛盾。然而,在德班決議下構(gòu)建新氣候機(jī)制的嘗試中,這種“單核”法律義務(wù)是否仍是最佳選擇?特別是,新氣候機(jī)制將適用于所有國(guó)家,“單核”安排是否足以兼容各國(guó)不同的國(guó)內(nèi)法律安排?能否做到包容并最大程度地釋放不同國(guó)家溫室氣體減排、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的潛力?

 

  總之,如果不能將中國(guó)的政策法律環(huán)境精確地計(jì)算進(jìn)國(guó)際機(jī)制的框架,將既不利于中國(guó)的環(huán)境保護(hù),也會(huì)讓國(guó)際關(guān)系中的集體環(huán)境治理面對(duì)最低共同收益點(diǎn)的窘境。全球的環(huán)境危機(jī)已經(jīng)非常嚴(yán)重,同時(shí)亟需中國(guó)的密切參與,世界在這方面對(duì)中國(guó)的了解卻還只停留在初學(xué)者水平。

 

  最后,國(guó)際進(jìn)程的催化作用需要與兩種極端思路劃清界限,它們?cè)趪?guó)際治理中相當(dāng)常見(jiàn)。那就是激進(jìn)強(qiáng)硬的生拉硬推、甚至缺乏建設(shè)性的中國(guó)謾罵,以及多邊機(jī)制悲觀主義者的“放棄中國(guó)”論調(diào)。這種理論忽略了國(guó)際環(huán)境機(jī)制能給這個(gè)國(guó)家?guī)?lái)的切實(shí)改變——如果沒(méi)有斯德哥爾摩,中國(guó)的環(huán)境治理意識(shí)和行政框架恐怕將被耽誤多年;就算是被公認(rèn)為潰敗的哥本哈根氣候會(huì)議,也催生了中國(guó)的減排承諾,以及中國(guó)公眾、非政府組織在氣候議題上的啟蒙和持續(xù)關(guān)注。這種效應(yīng)在一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)間維度上將有不可估量的影響。

 

  那么,到底應(yīng)該如何與中國(guó)巨人互動(dòng)?在中國(guó)重新認(rèn)識(shí)這個(gè)世界的同時(shí),這個(gè)世界也緊迫地需要對(duì)待中國(guó)的新思維。只要這個(gè)重磅角色活躍于國(guó)際環(huán)境治理的談判桌邊,這一挑戰(zhàn)將會(huì)一直伴隨中國(guó)和世界,而其難度恐怕只會(huì)加大不會(huì)減小。人們必須學(xué)會(huì)如何與多邊環(huán)境進(jìn)程中的中國(guó)相處,對(duì)于中國(guó)的談判者來(lái)說(shuō),也是一樣。



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