目前，我國(guó)煤層氣開(kāi)采出來(lái)的量和資源存儲(chǔ)量嚴(yán)重不成正比。”這是中國(guó)石油大學(xué)天然氣領(lǐng)域?qū)＜覄⒁丬妼?duì)煤層氣開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀的看法。事實(shí)也的確如此，2012年國(guó)內(nèi)煤層氣產(chǎn)量126億立方米，未完成當(dāng)年155億立方米的發(fā)展目標(biāo)，利用量不足2012年天然氣表觀消費(fèi)量的1/4。而礦權(quán)紛爭(zhēng)成了業(yè)內(nèi)公認(rèn)制約煤層氣發(fā)展的一大因素。
“由于涉及到地方煤礦企業(yè)、央企、民企、地方政府等多方的利益糾葛，在已經(jīng)有礦權(quán)和氣權(quán)的區(qū)塊解決問(wèn)題非常困難。我建議選取一個(gè)尚未給予開(kāi)采權(quán)的區(qū)域作為試點(diǎn)，探索出一種模式，再在整個(gè)行業(yè)內(nèi)推廣。”劉毅軍對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示。
煤層氣難開(kāi)難在多方的利益糾葛
所謂煤層氣又稱(chēng)煤礦瓦斯，主要以吸附、溶解或游離狀態(tài)賦存于煤層及固巖中，屬于非常規(guī)油氣資源。雖其無(wú)色、無(wú)味、無(wú)臭，但達(dá)到一定濃度時(shí)，能使人因缺氧而窒息，并能發(fā)生燃燒或爆炸。但近年來(lái)隨著我國(guó)在非常規(guī)天然氣領(lǐng)域技術(shù)的發(fā)展，“談瓦色變”大有改觀。煤層氣作為天然氣的補(bǔ)充，成為了一種重要的綠色清潔能源。
據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所專(zhuān)家介紹，所謂的礦權(quán)紛爭(zhēng)，實(shí)際上指的是“礦業(yè)權(quán)重置”現(xiàn)象。即同一礦區(qū)的煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)分屬不同礦權(quán)人。造成這一現(xiàn)象的根本原因是我國(guó)的煤炭礦權(quán)和煤層氣礦權(quán)實(shí)行獨(dú)立的審批登記制。
根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，煤層氣的勘探、開(kāi)采與石油、天然氣一樣，屬于一級(jí)管理，只能經(jīng)由國(guó)土資源部登記發(fā)證。煤炭探礦權(quán)實(shí)施的則是國(guó)土資源部及所在地省二元管理體制。按照法律規(guī)定，年產(chǎn)120萬(wàn)噸以下的煤礦由各省市批準(zhǔn)登記發(fā)證，年產(chǎn)120萬(wàn)噸以上的由國(guó)土資源部批準(zhǔn)登記發(fā)證。在信息不充分的情況下，就容易出現(xiàn)同一礦區(qū)的煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)分屬不同礦權(quán)人的現(xiàn)象，也就是人們常說(shuō)的煤層氣礦權(quán)紛爭(zhēng)的來(lái)源。
正因?yàn)槊簩託馀c煤炭相生相伴，所以在兩種礦產(chǎn)資源開(kāi)采的過(guò)程中，必然出現(xiàn)“采煤動(dòng)氣”、“采氣動(dòng)煤”現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，同一礦區(qū)的兩個(gè)不同礦業(yè)權(quán)所有人，往往是從自己的最大化利益出發(fā)來(lái)做選擇。依附于“同一片土地”的兩種不同礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，各自做著不同的設(shè)想和規(guī)劃，直接導(dǎo)致權(quán)利行使之間的矛盾與沖突，即無(wú)論煤炭礦業(yè)權(quán)人或者煤層氣礦業(yè)權(quán)人，任何一方權(quán)利的正常、完全行使均會(huì)影響到另一方權(quán)利的正常運(yùn)行。
正如劉毅軍對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者所說(shuō)，一塊煤層氣礦區(qū)的開(kāi)采往往涉及到煤炭企業(yè)、煤層氣企業(yè)、地方政府等多重利益糾葛，要厘清其間的關(guān)系非常之困難。
理清煤層氣礦權(quán)問(wèn)題需從立法入手
1998年國(guó)土資源部成立，各項(xiàng)規(guī)章制度漸趨統(tǒng)一，煤層氣的勘探、開(kāi)采與石油、天然氣一樣實(shí)行登記制。蕭條中的煤炭企業(yè)此時(shí)基本無(wú)暇顧及煤層氣，中聯(lián)煤層氣公司與中石油順理成章地登記了大部分煤層氣區(qū)塊。這就造成了絕大部分煤田的煤炭開(kāi)采權(quán)屬于煤炭企業(yè)，而煤層氣勘采權(quán)則屬于中央企業(yè)。
2006年以來(lái)，中國(guó)較早從事煤層氣開(kāi)采利用并獲得成功的山西晉煤集團(tuán)不斷被中石油和中聯(lián)投訴。中聯(lián)、中石油認(rèn)為晉煤集團(tuán)越界開(kāi)采煤層氣侵犯了其擁有的煤層氣勘探開(kāi)采權(quán);而晉煤集團(tuán)則認(rèn)為煤炭企業(yè)擁有開(kāi)采煤炭伴生資源的權(quán)利，如不對(duì)煤層氣進(jìn)行開(kāi)采利用，將導(dǎo)致煤炭生產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行，同時(shí)也是對(duì)資源的極大浪費(fèi)。
由于近幾年類(lèi)似的紛爭(zhēng)不絕于耳，今年3月，國(guó)家能源局出臺(tái)了《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》，明確提出了“煤炭遠(yuǎn)景區(qū)實(shí)施‘先采氣、后采煤’，優(yōu)先進(jìn)行煤層氣地面開(kāi)發(fā)。”“已設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)但尚未設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，經(jīng)勘查具備煤層氣地面規(guī)�；_(kāi)發(fā)條件的，應(yīng)依法辦理煤層氣勘查或開(kāi)采許可證手續(xù)，由煤炭礦業(yè)權(quán)人自行或采取合作等方式進(jìn)行煤層氣開(kāi)發(fā)。在已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，根據(jù)國(guó)家煤炭建設(shè)規(guī)劃5年內(nèi)需要建設(shè)煤礦的，按照煤層氣開(kāi)發(fā)服務(wù)于煤炭開(kāi)發(fā)的原則，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式，保證煤炭資源開(kāi)發(fā)需要，并有效開(kāi)發(fā)利用煤層氣資源。”
盡管政策已然出臺(tái)，但業(yè)內(nèi)卻普遍認(rèn)為，僅僅依靠發(fā)文解決不了煤層氣礦權(quán)紛爭(zhēng)的根本問(wèn)題。“‘礦權(quán)’的主要問(wèn)題在于，在法律上氣權(quán)和礦權(quán)是分開(kāi)的，這兩個(gè)權(quán)利不統(tǒng)一，利益紛爭(zhēng)永遠(yuǎn)都存在。從提高效率的角度看，我建議還應(yīng)該把氣權(quán)和礦權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，‘氣隨煤走’，以開(kāi)采煤炭為主導(dǎo)，當(dāng)遇到的煤層氣濃度低的時(shí)候把它‘放掉’，煤層氣濃度高的時(shí)候再進(jìn)行開(kāi)采。”李朝林告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。
而劉毅軍認(rèn)為：“在已有的礦業(yè)權(quán)交織的地區(qū)，要想把問(wèn)題解決不太容易。因?yàn)橐延械睦娓窬忠讶恍纬�，去觸碰它很難。最好的辦法或許是在尚未進(jìn)行煤炭和煤層氣開(kāi)采的區(qū)塊進(jìn)行試點(diǎn)，在法律、制度和政策上進(jìn)行探索，也從而培育一批實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”
煤層氣開(kāi)采呼吁更多的政策“關(guān)懷”
“新36條”頒布后，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入能源領(lǐng)域的熱情不斷高漲，在煤層氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域自然也不例外。但多位專(zhuān)家在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)采訪時(shí)紛紛表示，由于目前煤層氣開(kāi)發(fā)普遍虧損，有待國(guó)家更進(jìn)一步地扶持，民企貿(mào)然進(jìn)入，恐怕很難有功而返。
目前我國(guó)對(duì)于煤層氣產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼包括：對(duì)煤層氣抽采企業(yè)實(shí)行增值稅先征后退政策,稅款由企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)用于煤層氣技術(shù)研究和擴(kuò)大再生產(chǎn),不征收企業(yè)所得稅;煤層氣企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅;對(duì)中外合作開(kāi)采煤層氣的企業(yè),從開(kāi)始獲利年度起,第一、二年免征企業(yè)所得稅,第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅;煤層氣價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定,國(guó)家不限價(jià)。另外政府每年提供30億元國(guó)債資金用于煤礦安全技術(shù)改造項(xiàng)目,其中大部分資金用于煤礦瓦斯治理;煤層氣發(fā)電不僅優(yōu)先上網(wǎng),同時(shí)享受脫硫補(bǔ)貼電價(jià),上網(wǎng)電價(jià)比正常價(jià)格高0.15元/千瓦時(shí);中央財(cái)政對(duì)煤層氣開(kāi)采按0.2元/立方米進(jìn)行補(bǔ)貼等等。
然而在過(guò)去幾年，煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)曾多次申請(qǐng)?zhí)岣哐a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，“如果財(cái)政補(bǔ)貼的力度不加大，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入煤層氣領(lǐng)域還是非常艱難的。”李朝林告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者。 ”
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