2013年10月30日，國家能源局發(fā)布《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》(公告〔2013年第5號(hào)〕，以下簡稱“產(chǎn)業(yè)政策”)，立即引起市場的積極響應(yīng)，頁巖氣投資熱情再次受到鼓舞。媒體以“中國第一個(gè)頁巖氣政策”、“中國政府將為頁巖氣提供更多財(cái)稅支持”等為題作了大量的報(bào)道和評(píng)論。
突出發(fā)展主題 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系
加快發(fā)展。2012年3月16日，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)的通知》(以下簡稱“規(guī)劃”),提出了“2015 年頁巖氣產(chǎn)量65 億立方米”的宏偉目標(biāo)。“十二五”已經(jīng)過去一大半時(shí)間了，頁巖氣產(chǎn)能建設(shè)工作剛剛起步，一些議論開始擔(dān)心頁巖氣發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，加快發(fā)展成為頁巖氣產(chǎn)業(yè)的最突出任務(wù)。研究、制定和發(fā)布《產(chǎn)業(yè)政策》，正是“為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快發(fā)展頁巖氣產(chǎn)業(yè)”。
創(chuàng)新發(fā)展�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第2條增加的“示范先行”是重大政策突破。第3章用“示范區(qū)”代替以往“示范項(xiàng)目”、“示范基地”，并提出了一攬子示范區(qū)鼓勵(lì)政策、管理辦法，體現(xiàn)了頁巖氣管理思想的整體升級(jí)，是對(duì)頁巖氣投資管理體制的最大創(chuàng)新，對(duì)“鼓勵(lì)頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)多家聯(lián)合進(jìn)行示范區(qū)建設(shè)”、簡化投資核準(zhǔn)手續(xù)等十分有利。
協(xié)調(diào)發(fā)展�！懂a(chǎn)業(yè)政策》提出“合理、有序開發(fā)頁巖氣資源，推進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，提高天然氣供應(yīng)能力，促進(jìn)節(jié)能減排，保障能源安全”，以及與 “儲(chǔ)運(yùn)、銷售和利用等外部條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”等要求，體現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)“調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)發(fā)展”對(duì)頁巖氣開發(fā)利用的新要求。
持續(xù)發(fā)展。在總結(jié)國際頁巖氣開發(fā)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，《產(chǎn)業(yè)政策》把環(huán)境問題放在了突出重要的位置。除了在總則中提出頁巖氣開發(fā)“與環(huán)境保護(hù)”相適應(yīng)，還專設(shè)了“節(jié)約利用與環(huán)境保護(hù)”章節(jié)�！懂a(chǎn)業(yè)政策》對(duì)頁巖氣鉆井、壓裂、設(shè)備、技術(shù)和固廢處置等都做了明確規(guī)定，還提出兩項(xiàng)重要措施。一是“國家對(duì)頁巖氣勘探開發(fā)利用開展戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)或規(guī)劃影響評(píng)價(jià)”。二是“禁止在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)等禁采區(qū)內(nèi)開采頁巖氣。”體現(xiàn)了中國政府對(duì)美國、加拿大頁巖氣開發(fā)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的全面借鑒。
全面開放市場 鼓勵(lì)對(duì)外合作
上中下游全面開放�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第4條提出“鼓勵(lì)包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發(fā)”上游業(yè)務(wù)。第22條提出“鼓勵(lì)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏地區(qū)投資建設(shè)天然氣輸送管道、壓縮天然氣(CNG)與小型液化天然氣(LNG)等基礎(chǔ)設(shè)施”。第20條提出“鼓勵(lì)各種投資主體進(jìn)入頁巖氣銷售市場”，要“逐步形成以頁巖氣開采企業(yè)、銷售企業(yè)及城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)等多種主體并存的市場格局”。與煤層氣一樣，開放程度超過常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)。
實(shí)行市場定價(jià)。天然氣價(jià)格政策由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)制定和落實(shí)。為充分發(fā)揮市場作用，2013年3月16日，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布的《規(guī)劃》明確提出“頁巖氣出廠價(jià)格實(shí)行市場定價(jià)”;2012年6月18日發(fā)布的《國家能源局關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》(以下簡稱“意見”)發(fā)展為“放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，由供需雙方協(xié)商確定價(jià)格”�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第21條再次確認(rèn)“頁巖氣出廠價(jià)格實(shí)行市場定價(jià)”政策并成為突出亮點(diǎn)。
進(jìn)一步降低民營企業(yè)投資頁巖氣門檻�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第7條大幅度降低了民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣勘探開發(fā)投資的門檻。2012年9月10日國土資源部第二輪頁巖氣探礦權(quán)國內(nèi)公開招標(biāo)時(shí)，公告要求注冊(cè)資本3億元，主要針對(duì)的是民營企業(yè)，該要求將很多有投資頁巖氣計(jì)劃的民營企業(yè)擋在了招標(biāo)大門之外。第7條刪去了注冊(cè)資本限制，只是從相應(yīng)的投資能力、良好的財(cái)務(wù)狀況和能夠承擔(dān)民事責(zé)任等方面提出了要求，為更多的民營企業(yè)投資頁巖氣產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)。
鼓勵(lì)外國投資。2011年12月3日國土資源部公布頁巖氣為第172個(gè)新礦種以后，頁巖氣就需要新的相關(guān)政策，包括對(duì)外合作政策。從現(xiàn)有法律、法規(guī)看，沒有一家企業(yè)當(dāng)然地?fù)碛许搸r氣的對(duì)外合作權(quán)。為推動(dòng)頁巖氣對(duì)外合作開發(fā)，《規(guī)劃》提出的構(gòu)想是“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)，經(jīng)國土資源部前置性審查，由國家發(fā)改委報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，與國外有經(jīng)驗(yàn)的公司合作，引進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)”。2013年5月16日，《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》發(fā)布，取消了“石油、天然氣、煤層氣對(duì)外合作合同審批”，沒有提頁巖氣，實(shí)際上是因?yàn)閲疑形匆?guī)定頁巖氣對(duì)外合作管理辦法，還不存在這樣的審批�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第9條明確提出鼓勵(lì)對(duì)外“技術(shù)合作”、“勘探開發(fā)區(qū)內(nèi)的合作”，而且授權(quán)對(duì)象是“從事頁巖氣勘探開發(fā)的企業(yè)”，沒有特指任何一類企業(yè)，也就是說，只要從事頁巖氣勘探開發(fā)，對(duì)外合作都將受到鼓勵(lì)，而且刪去了《規(guī)劃》規(guī)定的路徑和審查程序，表現(xiàn)出中國政府?dāng)U大頁巖氣對(duì)外合作開發(fā)的政策動(dòng)向。
鼓勵(lì)地方投資�！懂a(chǎn)業(yè)政策》突破了《規(guī)劃》和《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》，第10條首次明確提出“鼓勵(lì)頁巖氣資源地所屬地方企業(yè)”投資頁巖氣，而且還明確了參與投資的形式可以包括“合資、合作等方式”;該項(xiàng)規(guī)定也突破了《意見》的相關(guān)規(guī)定�！兑庖姟樊�(dāng)時(shí)提出的是“支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)，以多種形式投資煤層氣、頁巖氣、油頁巖等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)項(xiàng)目”�！睹簩託猱a(chǎn)業(yè)政策》中沒有這樣的內(nèi)容。
確立“三元政策體系” 加大扶持力度
直接財(cái)政扶持力度加大。《產(chǎn)業(yè)政策》第31條提出“依據(jù)《頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策》(財(cái)建[2012]847號(hào)，以下簡稱“847號(hào)文”)，按頁巖氣開發(fā)利用量，對(duì)頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)行補(bǔ)貼”，即2012-2015年所利用的頁巖氣每立方米補(bǔ)貼0.40元，并鼓勵(lì)地方財(cái)政另行補(bǔ)貼。第30條規(guī)定將頁巖氣納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，意味著2012年7月9日出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》規(guī)定的“加大財(cái)稅金融政策扶持”等5項(xiàng)政策措施均適用于頁巖氣，其中包括“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”等。
間接稅收鼓勵(lì)范圍擴(kuò)大�！兑�(guī)劃》規(guī)定礦權(quán)人可以按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)減免礦權(quán)使用費(fèi)，《產(chǎn)業(yè)政策》第33條直接明確“對(duì)頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)”，不用申請(qǐng)了;沿用《規(guī)劃》說法對(duì)設(shè)備和技術(shù)免征關(guān)稅。同時(shí)，《產(chǎn)業(yè)政策》突破了《規(guī)劃》，提出“研究出臺(tái)資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵(lì)政策”，這意味著頁巖氣開發(fā)利用將迎來減免資源稅、增值稅和所得稅的重大利好。
規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)指引具體化。一是強(qiáng)調(diào)《規(guī)劃》的指導(dǎo)性，明確《產(chǎn)業(yè)政策》依據(jù)的是《規(guī)劃》。二是技術(shù)導(dǎo)向，在提出依靠科技發(fā)展頁巖氣的基礎(chǔ)上，專設(shè)了 “產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策”章節(jié)，指導(dǎo)頁巖氣科技發(fā)展方向。三是突出規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的作用�！懂a(chǎn)業(yè)政策》第19條明確“國家能源主管部門負(fù)責(zé)制定頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”;此前8月21日，國家能源局已經(jīng)批準(zhǔn)成立頁巖氣標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。第8條規(guī)定“頁巖氣勘探開發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)必須符合現(xiàn)行頁巖氣相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;如無專門針對(duì)頁巖氣的相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，參照石油天然氣行業(yè)管理規(guī)范執(zhí)行”。第1條規(guī)范的頁巖氣定義，沿用了《847號(hào)文》，但是刪去了“具體界定標(biāo)準(zhǔn)”，可能預(yù)示著與《頁巖氣資源/儲(chǔ)量計(jì)算評(píng)價(jià)技術(shù)要求(試行)(征求意見稿)》的逐步統(tǒng)一。
突出創(chuàng)新 預(yù)示后續(xù)系列頁巖氣新政
開放管網(wǎng)。《產(chǎn)業(yè)政策》第22條提出“鼓勵(lì)頁巖氣就近利用和接入管網(wǎng)”，天然氣管道等“基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)頁巖氣生產(chǎn)銷售企業(yè)實(shí)行非歧視性準(zhǔn)入”，而《規(guī)劃》只明確了“將頁巖氣輸入天然氣管網(wǎng)”，沒有討論如何進(jìn)入。2013年6月28日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》曾隱約地討論了這個(gè)議題，“頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，以及液化天然氣氣源價(jià)格放開”，“進(jìn)入長輸管道混合輸送但單獨(dú)銷售的，氣源價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定，并按國家規(guī)定的管道運(yùn)輸價(jià)格向管道運(yùn)輸企業(yè)支付運(yùn)輸費(fèi)用”�！懂a(chǎn)業(yè)政策》突破了現(xiàn)有政策、實(shí)現(xiàn)了重大發(fā)展，形成了清晰的管道輸送與頁巖氣開發(fā)生產(chǎn)分離、無歧視準(zhǔn)入政策框架;這個(gè)重要突破完全可以與1992年5月美國聯(lián)邦能源管理委員會(huì)頒布的636號(hào)法令相提并論。636號(hào)法令取消管道公司對(duì)天然氣/頁巖氣/煤層氣購銷市場的控制，規(guī)定管道公司只能從事輸送服務(wù)，上游公司與下游用戶有權(quán)進(jìn)行直接談判、簽訂購銷合同，為頁巖氣、煤層氣快速發(fā)展提供了最重要的政策依據(jù)。
重視科技�！懂a(chǎn)業(yè)政策》設(shè)立了專門的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策章節(jié)，對(duì)國家扶持、引導(dǎo)、鼓勵(lì)的各種技術(shù)方向、手段、工藝等做了詳細(xì)的描述;這在以往的政策文件中并不多見。
扶持裝備�！懂a(chǎn)業(yè)政策》提出加快頁巖氣關(guān)鍵裝備研制，指的是國內(nèi)自主研發(fā)和制造，也就是國產(chǎn)化。不尋常的是，《產(chǎn)業(yè)政策》對(duì)頁巖氣裝備國產(chǎn)化提出了“六化”要求，即“輕量化、車載化、易移運(yùn)、低污染、低成本、智能化”，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。
五、期待政策落地 產(chǎn)業(yè)倍受鼓勵(lì)
《產(chǎn)業(yè)政策》凝聚著國家能源局和頁巖氣產(chǎn)業(yè)內(nèi)外的整體智慧。與征求意見稿相比，《產(chǎn)業(yè)政策》重寫了7條、增加了5條、刪掉了2條，其他部分修改了60余處，由33條調(diào)整為36條。國家能源局對(duì)《產(chǎn)業(yè)政策》起草、征求意見和修改工作的重視程度，受到行業(yè)內(nèi)外的再度好評(píng)。
頁巖氣開發(fā)利用始終受到黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，2011年以來密集出臺(tái)頁巖氣相關(guān)規(guī)劃、政策、措施、規(guī)范，推動(dòng)了頁巖氣勘探開發(fā)日趨活躍，并在較短時(shí)間內(nèi)獲得日產(chǎn)50萬立方米的標(biāo)志性突破。但是，《產(chǎn)業(yè)政策》所規(guī)劃的很多政策，都還需要相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)具體辦法才能真正落到實(shí)處、發(fā)揮推動(dòng)作用。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)減免可能還需要國土資源部出臺(tái)詳細(xì)辦法，增值稅減免可能還需要財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)文明確具體方案，資源稅減免可能需要國家稅務(wù)總局發(fā)文明確，所得稅減免政策需要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)等。國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的相關(guān)政策，也有一個(gè)落實(shí)的過程，頁巖氣能從“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”中獲得多少支持等，都尚在期待當(dāng)中。產(chǎn)業(yè)政策也有進(jìn)一步解放思想的問題，比如港澳能源企業(yè)能否比照民營企業(yè)對(duì)頁巖氣開發(fā)利用進(jìn)行投資，示范區(qū)擴(kuò)大和新設(shè)海陸過渡相頁巖氣開發(fā)利用示范區(qū)，以及頁巖氣是否可以免征水利建設(shè)基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等，十分值得關(guān)注。
《產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)以來，頁巖氣概念股連續(xù)上漲，兩輪中標(biāo)企業(yè)紛紛加快頁巖氣勘探開發(fā)步伐，行業(yè)內(nèi)外紛紛備戰(zhàn)新一輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)，投資銀行、投資咨詢公司頻繁穿梭服務(wù)，表明《產(chǎn)業(yè)政策》一經(jīng)發(fā)布，立即產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。有理由相信，隨著配套政策的逐步形成，中國頁巖氣發(fā)展的黃金時(shí)期即將到來。
發(fā)布信息
